核心观点

1-4月经济数据显示，在经历一季度短暂的需求释放带来的修复后，4月以来宏观经济仍处于修复探底阶段。5月生产高频数据表现不佳，消费有所回落，金融高频数据显示信贷需求下降。在这种情况下，市场出现了很多对于政策的期待讨论，尤其是关于财政政策。

在两会时提出不要“大干快上”、政治局会议未有新增政策的背景下，以及5月以来专项债发行速度也配合进行了一定降速，财政政策的逆周期调节将发挥作用。在全年经济增速预计达到5.0％以上的大背景下，财政政策较大可能维持逆周期调节，但若三季度经济仍在探底，不排除在7月政治局会议后出台更为积极的财政政策或准财政政策性金融工具等。

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正文

今年两会工作报告指出，当前和今后一个时期，我国经济韧性强、潜力大、活力足，长期向好的基本面不会改变。同时，外部环境不稳定、不确定、难预料成为常态，国内需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，经济运行不确定不稳定因素增多。2023年积极的财政政策要加力提效，在合理增加和优化支出上再下功夫，注重与货币政策、产业政策、科技政策、社会政策等协同发力，更直接更有效地发挥积极财政政策作用。

一、短期来看，“加力”和“提效”

加力主要是加强财政资金统筹，优化组合财政赤字、专项债、贴息等工具，扩大财政支出规模，保持必要的支出强度。一是适当提高财政赤字率。赤字率按3％安排，比上年提高0.2个百分点。全国财政赤字38800亿元，比上年增加5100亿元，其中，中央财政赤字31600亿元，增加5100亿元；地方财政赤字7200亿元，与上年持平。二是适度增加地方政府专项债券规模。新增专项债务限额38000亿元，比上年增加1500亿元。适当扩大投向领域和用作项目资本金范围，支持地方正常融资需求。三是加大中央对地方转移支付力度。中央对地方转移支付安排100625亿元、增长3.6％（剔除一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付后增长7.9％）。其中，一般性转移支付87125.71亿元，增长7.6％；专项转移支付（包含中央预算内投资）8499.29亿元，增长11.6％。此外，一次性安排支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付5000亿元。

提效主要是通过深化改革、加强管理，提高财政资源配置效率、财政政策效能和资金使用效益。一是持续优化财政支出结构。围绕推动高质量发展，加大对经济社会发展薄弱环节和关键领域的投入，积极支持科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等重点领域。中央本级支出优先保障中央储备支出、中央国债发行付息支出等刚性和重点支出，中央部门支出在连续多年严格控制基础上按总体持平安排。二是增强税费优惠政策的精准性针对性。全面评估分析现行减税降费退税缓税等政策措施，考虑当前经济发展中企业实际需求，强化年度间政策衔接，分类采取延续、优化、调整、加强等举措，防止出现政策断档或急转弯。阶段性措施和制度性安排相结合，体现重点导向，突出对制造业、中小微企业、个体工商户以及特困行业的支持，促进企业转型升级和提升创新能力。三是提高财政资金使用效益。强化预算绩效管理，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，做到花钱要问效、无效要问责。进一步完善财政资金直达机制，强化预算执行监控，切实把宝贵的财政资金用好、用在刀刃上。

1-4月经济数据显示，在经历一季度短暂的需求释放带来的修复后，4月以来宏观经济仍处于修复探底阶段。5月生产高频数据表现不佳，消费有所回落，金融高频数据显示信贷需求下降。在这种情况下，市场出现了很多对于政策的期待讨论，尤其是关于财政政策。我们认为，在两会时提出不要“大干快上”、政治局会议未有新增政策的背景下，以及5月以来专项债发行速度也配合进行了一定降速，财政政策的逆周期调节将发挥作用。在全年经济增速预计达到5.0％以上的大背景下，财政政策较大可能维持逆周期调节，但若三季度经济仍在探底，不排除在7月政治局会议后出台更为积极的财政政策或准财政政策性金融工具等。

二、长期来看，土地财政收入下滑，财政收入来源需补充

中国财政“第二本账”的政府性基金收入，构成主要以国有土地使用权出让收入为主。2017年以来，国有土地使用权出让收入占地方政府性基金收入的比例长期高至90％。

2022年，随着我国房地产销售端疲软，土地出让金收入下滑，全国土地市场成交建筑面积为14.44亿平方米，成交金额4.73万亿，较2021年同期分别下降了37％、31％，土地出让金从高峰的8.7万亿下降了约3万亿规模。2023年一季度，全国政府性基金预算收入10825亿元，同比下降21.8％。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入905亿元，同比增长6.1％；地方政府性基金预算本级收入9920亿元，同比下降23.6％，其中，国有土地使用权出让收入8728亿元，同比下降27％。

中长期来看，伴随着人口出生率下降、老龄化人口比例上升，后房地产时代，土地财政问题很大可能继续。作为“第二本账”重要支柱的国有土地使用权出让收入可能在中长期维持增速持续下行的状态，由此带来的财政缺口，长期来看，需要一些可持续方法补充。

（1）第一本账：税收收入扩大需开拓税源税种，非税收入提升需提高国有资本经营收入

对于税收收入而言，地方政府需加强经济税源培育，夯实税源基础、优化税源结构：①着重扶持小微企业发展，积极涵养税源。落实小微企业发展税费优惠政策。②扶持产业转型，提高单位亩产税收。支持高新技术企业及其它新兴产业发展。落实人才特别是科技型人才等扶持政策。③着重扶持地方税源丰裕的产业行业发展，做大地方税源。支持发展现代服务业，重点支持发展现代物流、旅游、金融、现代商贸、商务、信息等行业。同时，通过国别比较，当前国内税源和税种的扩大仍有进一步空间：④改革土地增值税制度，政府对土地交易中的大幅度增值部分征收适当比例的土地增值税，用于补充公共服务和社会保障资金的不足。⑤开征房地产税，缓解财政收入压力。⑥开征数字要素相关税收、遗产税、增加个人捐赠等等。

对于非税收入而言，罚没收入等不具备可持续性，而国有资本经营收入可以期待。2022年，财政部将“特定国有金融机构和专营机构上缴利润18100亿元”调入政府性基金预算，补充了部分财政缺口。未来看，国有资本经营收入有望继续补充财政收入缺口。

（2）第三本账：国有资本经营收入的提升

国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，按照收支平衡的原则编制、不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。国有资本经营预算收入主要根据国有企业上年实现净利润一定比例收取，同时按照收支平衡原则安排相关支出。

2022年全国国有资本经营预算收入5688.6亿元，为预算的110.9％，增长10％，主要是2021年国有企业利润高于预期。全国国有资本经营预算支出3395.32亿元，完成预算的96.5％，增长29.5％，主要是保产业链供应链稳定等支出增加。

根据两会政府工作报告，2023年全国国有资本经营预算收入5358.4亿元，下降5.8％。加上上年结转收入275.41亿元，收入总量为5633.81亿元。全国国有资本经营预算支出3468.81亿元，增长2.2％。调入一般公共预算2165亿元。

整体来看，虽然当前国有资本经营预算在地方财政中占比一般较小，但未来随着国有企业利润的提升，国有资本经营预算收入也将会有可观的表现，从而对财政收入缺口以作补充。

风险提示：

土地出让收入大幅下行，政策效果不及预期。

本文源自券商研报精选